Der US-Senat – Ohne Reden und Majoritätsbeschlüsse

Zu den Debatten, die in den USA mit schöner Regelmäßigkeit ausgelöst werden, gehört neben der Aufnahme neuer Staaten (D.C., Puerto Rico) und der Reform des Supreme Court (Amtszeiten, court packing) todsicher eine Reform des Senats. Das Oberhaus des amerikanischen politischen Systems sorgt seit mittlerweile zwei Jahrzehnten zuverlässig für Probleme und Streit im amerikanischen Verfassungswesen. Anders als im Repräsentantenhaus haben die Senator*innen eine ungeheure persönliche Verhinderungsmacht und nutzen diese auch mit Gusto. Die Verzerrung dieser Stimmmacht – jeder Staat hat zwei Sitze, egal ob er wie Wyoming 550.000 Einwohnende oder wie Kalifornien 39,5 Millionen hat – gepaart mit arkanen Regelungen wie dem Filibuster bringt die Institution beständig in die Kritik, ein undemokratisches Instrument zu sein. Das lassen Senator*innen natürlich nicht gerne auf sich sitzen. Die jüngste Verteidigung der Institution kommt von Mitt Romney und Joe Manchin, und ich möchte die Gelegenheit nutzen, einen genaueren Blick auf den Senat zu werfen.

Da wäre einerseits Romney, der eine enthusiastische Rede zur Verteidigung der Minderheitenmacht im Senat hielt:

Note that in the federal government, empowerment of the minority is established through only one institution: the Senate. The majority decides in the House; the majority decides in the Supreme Court; and the president, of course, is a majority of one. Only in the Senate does the minority restrain the power of the majority. That a minority should be afforded such political power is a critical element of this institution. For a law to pass in the Senate, it must appeal to senators in both parties. This virtually assures that the bill did not originate from the extreme wing of either one, and thus best represents the interests of the broadest swath of Americans. The Senate’s minority empowerment has meant that America’s policies inevitably tack towards the center. […] Consider how different the Senate would be without the filibuster. Whenever one party replaced the other as majority, tax and spending priorities would change, safety net programs would change, national security policy could change. Cultural issues would careen from one extreme to the other, creating uncertainty and unpredictability for families, for employers, and for our friends abroad. The need to marshal 60 votes requires compromise and middle ground, it empowers the minority, and it has helped to keep us centered as a nation, fostering the stability and predictability that are essential for investments in people, in capital, and in the future. (Hervorhebungen im Original)

Und dann haben wir Joe Manchin, der spezifisch über das Instrument des Filibuster spricht:

The tradition of the Senate here in 232 years now..we need to be very cautious what we do..That’s what we’ve always had for 232 years. That’s what makes us different than any place else in the world.

Man hört dieses Narrativ von Fans des Senats sehr oft. Fast alles daran ist Bullshit. Wahr ist allerdings, dass es „die USA von jedem anderen Ort der Welt unterscheidet“. Aber dasselbe gilt für die Verbreitung von Sturmgewehren, und die wenigsten Menschen außerhalb einer Gruppe von Waffennarren würde behaupten, dass man diese amerikanische Eigenart besonders hochhalten oder gar übernehmen sollte. Vielmehr sind sich die „anderen Orte der Welt“ ziemlich einig darin, wie bescheuert das ist.

Ich möchte mir zuerst Romney vornehmen, weil seine Punkte allgemeiner gehalten sind und er einen Gedanken formuliert, der in den USA so tief verankert ist, dass er common sense ist, der aber zutiefst anti-demokratisch und Wurzel vieler Probleme des Landes ist. „Immer, wenn eine Partei eine andere als Mehrheit ablösen würde, würden die Steuern und Ausgabeprioritäten sich ändern, würden sich Sozialstaatsprogramme ändern, Sicherheitspolitik würde sich ändern. Kulturelle Themen würden von einem Extrem ins andere schlagen und Unsicherheit und Unvorhersehbarkeit für Familien, Arbeitgebende und unsere Freunde im Ausland schaffen.“ Das klingt sehr vernünftig und moderat. Ist es aber nicht.

Denn das Schreckensszenario, das Romney beschreibt, ist in jeder anderen Demokratie der Welt Realität. Ob in Großbritannien oder Deutschland, ob in Frankreich oder Italien, Japan oder Australien, wenn eine Partei eine Mehrheit der Stimmen erringt, kann sie Gesetze machen – ob für Steuern, Sozialgesetzgebung oder Sicherheitspolitik. Und das ganz ohne, dass diese Systeme im Chaos versinken würden. Was Romney hier proklamiert ist eine zutiefst anti-demokratische Idee: dass Wahlen keine Konsequenzen haben sollten.

Die ganze Idee hinter Wahlen in einer Demokratie ist, dass den Bürger*innen ein Angebot verschiedener Politiken gemacht wird, aus dem sie auswählen können. Wir hier in Deutschland haben während der Merkel-Jahre nicht völlig zu Unrecht geradezu eine Obsession damit entwickelt, dass die Parteien sich nicht genug unterschieden, nicht ausreichend unterschiedliche Vorstellungen anbieten. Wenn eine Partei (oder eine Koalition) eine Mehrheit gewinnt, dann kann sie mit dieser versuchen, ihre Ideen umzusetzen – und sich dann bei der nächsten Wahl dem Urteil der Wählenden stellen. Romney erklärt hier, dass genau das nicht passiert. Stattdessen lobt er den Senat dafür, dieses urdemokratische Prinzip außer Kraft zu setzen: Mehrheiten ändern gar nichts. Sie dürfen nichts ändern.

Und genau diese Funktion erfüllt der Senat. Für Konservative ist das natürlich super, denn sie wollen ja nichts ändern. Das gilt in Besonderem Maße für die Republicans, die seit mittlerweile zwei Jahrzehnten eine komplette Obstruktions- und Sabotagepolitik fahren und mit einer Mehrheit im Senat, abgesehen von Steuergeschenken für die Superreichen und der Eroberung des Rechtswesens (in dem sie kein Problem mit massiven, alles verändernden Entscheidungen haben), keinerlei Ambitionen haben, selbst wenn sie die Mehrheit haben. Die Theorie, die darum herum gekleidet wird, ist demgegenüber reine Dekoration.

Damit kommen wir zu dem anderen Teil von Romneys zwar schön klingender, aber ahistorischer Betrachtungsweise des Senats. Denn die Rolle, die er heutzutage ausübt, hatte das Gremium so nicht immer. Romney behauptet, dass eine Mehrheit von 60 Stimmen schon immer notwendig war. In dasselbe Horn bläst, wesentlich kruder und dazu grottenfalsch, Joe Manchin. Der Filibuster, der dafür sorgt, dass diese 60 Stimmen „notwendig“ sind, existiert nicht seit 232 Jahren, sondern seit 2008. Rechtlich überhaupt existiert er erst seit 1975. Der Senat war allerdings, hier haben beide Recht, schon immer eine Minderheiteninstitution.

Warum wurde der Senat überhaupt geschaffen? Er ist keinesfalls ein Kind der Liebe der Verfassungsväter. Der Verfassungsentwurf sah ein Einkammerparlament vor, das Repräsentantenhaus, mit proportionaler Vertretung der Einzelstaaten. Ein Senat wurde erst auf dem Konvent in Pennsylvania improvisiert und in den endgültigen Verfassungstext geschrieben. Er diente einem einzigen Zweck: dem Schutz der Sklaverei. Denn es war bereits 1787 absehbar, dass der Nordosten der USA wesentlich attraktiver für Migrant*innen war als der Süden, dass die wirtschaftliche Entwicklung in den nördlichen Handwerksbetrieben und Fabriken dynamischer verlief als auf den südlichen Plantagen. Keinesfalls sollte eine Mehrheit aber die „peculiar institution“ der Sklaverei abschaffen können. Daher der Senat, daher die vielen Verfassungskrisen der USA im 19. Jahrhundert, mit dem Missouri Compromise, der das Gleichgewicht im Senat stets aufrechterhielt.

Ein Filibuster indessen existierte im Senat nicht. Stattdessen konnte jede Debatte mit einer einfachen Mehrheitsentscheidung beendet werden. Es war Aaron Burr, der 1805 das damals schon ausufernde und arkane Regelwerk des Senats vereinfachte und die Möglichkeit eines Filibusters schuf, also einer endlosen Rede, die nur von 2/3 der Kammer abgebrochen werden kann. Das fiel niemandem auf. Zum ersten Mal nutzte jemand die Möglichkeit eines Filibuster 1837, als die Verfassungsväter alle schon tot und unter der Erde waren und nicht mehr erklären konnten, dass das nicht in ihrem Sinne war (nicht, dass jemand der Sinn dieser Leute interessieren sollte, aber ich schweife ab). Dieser Filibuster scheiterte übrigens; der fragliche Senator wurde von der Senatspolizei vom Rednerpult gezerrt, laut zeternd „Am I not allowed to speak?“ Die Antwort war ein klares Nein, die amerikanische Demokratie ging nicht unter. Der Filibuster blieb ein seltenes Instrument, und er blieb fast immer erfolglos.

1917 wurde die cloture-Regel eingeführt, also die Verrechtlichung der Abstimmung zum Beenden einer Debatte. Vorher gab es überhaupt keine Regel zum Beenden einer Debatte, daher auch der Zwischenfall mit der Senatspolizei. Relevant war diese nicht, weil Filibuster weiterhin sehr selten genutzt wurden – um genau zu sein, nur für ein einziges Thema, aber dazu gleich mehr. 1972 wurde das „Tracking“ eingeführt, mit dem ein Filibuster nicht mehr den gesamten Senat blockierte, sondern nur noch das spezifische Gesetz. Kurz darauf wurde die Möglichkeit geschaffen, einen Filibuster einfach nur anzukündigen. Es ist diese Regel, mit der der Senat sich neuerdings selbst blockiert, denn tatsächlich gehalten werden Filibuster nicht. Stattdessen fragt die Senatsverwaltung für jeden Gesetzesentwurf, ob irgendein*e Senator*in einen Filibuster machen will – per eMail, die einfach von Mitarbeitenden des/der jeweiligen Senator*in beantwortet wird. Antwortet also irgendein*e Mitarbeiter*in positiv auf diese Rundmail, gilt das als Filibuster. Diese Absurdität existiert erst seit den 2000er Jahren, und es ist sie, die seither von beiden Seiten – wesentlich mehr aber den Republicans – ausgenutzt wird. Nichts mit 232 Jahren geheiligter Geschichte.

Nach der Abschaffung der Sklaverei 1865 könnte man ja annehmen, dass sich damit auch ein explizit zu ihrer Erhaltung gegründeter Körper weitgehend überlebt hätte. Aber weit gefehlt. Denn der Senat spielte weiter eine unrühmliche Rolle. Filibuster wurden zwar nur sehr selten und meist erfolglos gehalten, aber mit uhrwerksmäßiger Präzision und Erfolgsquote dann, wenn es um Bürgerrechte für Afroamerikaner*innen. 1922, 1935 und 1938 verhinderten Filibuster erfolgreich, dass das Lynchen von Afroamerikaner*innen illegal wurde. 1942, 1944, 1946, 1948 und 1962 verhinderten Filibuster erfolgreich, dass „poll taxes“ abgeschafft wurden, mit denen die Aufnahme von Afroamerikaner*innen ins Wählendenregister verhindert und ihnen so ihr Wahlrecht genommen wurde. Bürgerrechtsgesetzgebung wurde 1946, 1950, 1957, 1960, 1962, 1964, 1965, 1966, 1968, 1972 und 1975 durch erfolgreiche Filibuster blockiert. Die Tradition des Senats, white supremacy aufrechtzuerhalten – die einzig echte auf 1787 nachverfolgbare Tradition – war überparteilich. Und damit sind wir bei der Gegenwart, denn die moderne, völlig aus dem Ruder gelaufene Dauerobstruktion des Filibuster begann mit – dem ersten schwarzen Präsidenten der USA. Das sollte zu diesem Zeitpunkt kaum mehr überraschen.

Der Senat im Allgemeinen und der Filibuster im Speziellen sind daher alles, aber keine demokratischen Instrumente. Sie waren vielmehr von Anfang an dazu da, Mehrheiten zu blockieren. Mitt Romney ist diesbezüglich ehrlich, und entweder hat er genauso wenig Ahnung von der Geschichte des Senats wie Joe Manchin oder er verzerrt die Wahrheit absichtlich und stellt das in ein Licht freiheitlicher Ideale. Das kann man natürlich machen, und aus seiner Warte heraus macht das strategisch auch Sinn. Nur sollte klar sein, dass das mit Demokratie und Freiheit herzlich wenig am Hut hat.

{ 22 comments… add one }
  • Stefan Sasse 15. Januar 2022, 16:58

    Als Ergänzung: der „talking filibuster“ bekommt gerade als Lösung Aufmerksamkeit, aber Kevin Drum erklärt, warum er nicht taugt: https://jabberwocking.com/lets-talk-about-the-talking-filibuster/

  • cimourdain 16. Januar 2022, 10:10

    Sehr spannend und im konkreten Fall gebe ich dir recht. Aber du sprichst zwei Themen an, die weit über den US-Senat hinaus gehen:

    Das eine ist, dass bei begrenzter Zeit eine Opposition durch Verfahrenstricks sehr effizient Obstruktion betreiben kann. Anderswo werden Gremien mit Anträgen zugemüllt, Anwesenheitsquoren ausgenutzt, Abstimmungen mittels Geschäftsordnung in die Länge gezogen. Das wird allerdings – und das ist der Unterschied – in der Regel als schlechter Stil betrachtet. Dadurch dass der Filibuster nicht einmal mehr persönlich durchgeführt werden muss, sondern allein die Androhung reicht, ist die Hemmschwelle deutlich niedriger und er zählt als Routine und nicht als Ausnahme.

    Der wesentlich interessantere Punkt ist in meinen Augen jedoch, dass du die Axt an den Bikameralismus legst, der in den meisten Demokratien praktiziert wird.
    Hierzu zunächst eine Frage: Bist du dir sicher, dass die ursprüngliche Intention des Senats ’nur‘ die Sklaverei war. Ich würde es noch eine Stufe radikaler betrachten: Womöglich sollte mit der Institution analog zum britischen Oberhaus die Einflussmöglichkeiten eines privilegierten ‚Ersatzadel‘ aus Großgrundbesitzern gesichert werden, der seine Etabliertenprivilegien gegenüber dem Zustrom an neuen Bürgern sichern wollte.

    Überhaupt: Das britische Oberhaus als historisches Relikt des Feudalismus(!) ist natürlich ein noch extremeres Beispiel, wie der Erhalt historischer Strukturen die Demokratie ‚konservativ unterwandert‘.
    Auch als historisches Relikt möchte ich den früheren bayerischen Senat mit seiner ’ständisch‘ legitimierten Zusammensetzung erwähnen. Er wurde 1999 per Volksentscheid abgeschafft.

    Aber in den meisten Ländern (wie auch in Deutschland) besteht die zweite Kammer aus Vertretern der Regionen/Verwaltungsuntereinheiten. Und hier sehe ich den Sinn dieser zusätzlichen Hürde. Da diese für die Umsatzung der Gesetze der Zentral-Legislative verantwortlich sind, haben sie auch die möglichkeit, diese Umsetzung zu behindern, verzögern oder faktisch zu verweigern. Ist es da nicht besser, diese Verhinderungsmacht gleich beim Gesetzgebungsprozess einzubinden, als dass hinterher Normen geschaffen werden, an die sich keiner hält ? Wie gesagt ein diskussionswürdiges Thema.

    • Stefan Sasse 16. Januar 2022, 11:24

      Korrekt, dass diese Möglichkeiten bestehen und als schlechter Stil gelten, ich denke aber nicht, dass es daran liegt, dass der Filibuster nicht mehr gesprochen werden muss, denn: das war ja beim Filibuster, wie ich zeige, das ganze 20. Jahrhundert so. Der wurde auch so benutzt als er noch „talking“ war.

      Korrekt, der Ersatzadel sollte auch repräsentiert werden. Der Senat wurde ja bis 1913 auch gar nicht vom Volk gewählt! Zustimmung zum Oberhaus.

      Den Bundesrat sehe ich auch sofort.

      • cimourdain 16. Januar 2022, 20:46

        “ das war ja beim Filibuster, wie ich zeige, das ganze 20. Jahrhundert so.“ Da ist deine Sichtweise imho etwas biased, weil du dich auf das Thema Bürgerrechte fokussierst. Wenn du die Gesamtsicht aller Anträge und die blanken Zahlen betrachtest, dann ist klar, dass erst ab 1970 Verzögerungstaktik von der Ausnahme zur Routine geworden ist:
        https://www.senate.gov/legislative/cloture/clotureCounts.htm

        • Stefan Sasse 17. Januar 2022, 08:27

          Ja, da hast du Recht. Ich halte das aber nicht für ein vordringliches Problem der Regeländerung, sondern die Eskalation durch die Polarisierung.

  • Thorsten Haupts 18. Januar 2022, 08:07

    Vielleicht amüsiert es Stefan Sasse, in Barbara Tuchmans „Der stolze Turm“ die Geschichte des amerikanischen Kongress-Speakers Thomas B. Reed und seines erfolgreichen Kampfes gegen eine andere Form des Filibuster nachzulesen :-).

    Gruss,
    Thorsten Haupts

    • Stefan Sasse 18. Januar 2022, 08:21

      Ich würde jetzt ungern das komplette Buch kaufen wollen ^^ Paraphrase?

      • Thorsten Haupts 18. Januar 2022, 16:12

        Dafür ist es echt zu lang – Tuchman arbeitet gerne mit Biographien, anhand derer sie Zeitgeschichte ausbreitet. Ich kann das Buch aber guten Gewissens jedem historisch Interessierten empfehlen – auch einem Fachhistoriker.

        Der damalige Filibuster bestand darin, dass Mitglieder des Kongresses als nicht anwesend galten, wenn sie sich beim Namensaufruf nicht meldeten. Womit nach der damaligen GO des Kongresses eine Minderheit die Beschlussfähigkeit torpedieren konnte. Reed, der das für undemokratisch hielt, hat das durchbrochen – und zwar eher auf die Art Alexander Des Grossen beim Gordischen Knoten denn elegant :-).

        Gruss,
        Thorsten Haupts

        • Stefan Sasse 18. Januar 2022, 16:54

          Das ist doch noch immer so? Wenn bei Namensaufrufung nicht ein Quorum existiert, scheitert der Bruch des Filibuster. Oder reden wir von was anderem?

          • Thorsten Haupts 18. Januar 2022, 22:37

            Ja. Wir reden vom Repräsentantenhaus, nicht vom Senat.

  • Johnson 18. Januar 2022, 17:30

    “The Democratic hobby horses that only ever generate attention when Democratic activists ride around on them, usually during slow news cycles, include the admission of new states (Puerto Rico, DC) and the reform of the Supreme Court (term limits and court packing), as well as Senate reform.”

    There, fixed your first sentence for you. None of these topics generate any discussion beyond left wing activist circles and they certainly are not priority topics of national debate with any relevant frequency. On the rather rare occasion when they do come up it’s because activist Democrats need something to talk about or are unhappy with a recent development (e.g. court packing to counter Republican nominees and confirmations to the Supreme Court).

    The US Senate was created, has existed and continues to exist for one and one reason only – to ensure that smaller and less populous states are also represented at the federal level, which they wouldn’t be if the only representation was via the House of Representatives. And not because of some sinister plot by Southern states to ensure slavery was enshrined in the US in perpetuity. Slavery (unfortunately) did not become a significant issue at the federal level for several decades after the Constitution was ratified, as evidenced by the fact that owning or having owned slaves was not an issue for sitting US Presidents for quite some time. The US Senate was and is a rather elegant solution to address the problem of how to ensure that less populous states (which were admitted to the Union as equals) still receive fair standing in national politics – or, in other words, that you need more than California, Texas, New York, Florida, Pennsylvania and Illinois to govern the US. It is full of arcane and archaic rituals, like many US political (and administrative) institutions due to their long continuous history, but that does by itself not diminish its value in the US political system and the fact that it has served the US well for centuries. Just ask Joe Biden – where would he be today if it hadn’t been for his Senate seat from the second smallest state in terms of population?

    • Thorsten Haupts 18. Januar 2022, 22:35

      And not because of some sinister plot by Southern states to ensure slavery was enshrined in the US in perpetuity.

      True :-). I have the suspicion, this particular story about the „sinister plot“ stems from Ezra Kleins bestseller „Why we are polarized“ with its focus on race, race and again race. It´s according my best (but limited) knowledge simply made up bullshit.

      But you really miss the point of Sasses lengthy rant (in which he mixes too many of his prejudices into the core argument): Sasse argues, that todays Republicans would without so much as blinking shred any Senate rule if it´s in the way of their political goals. And IMHO it´s hard to argue with that. He only „forgets“, that the same is true for the Democrats if presented the opportunity.

      Regards,
      Thorsten
      finding it mildly amusing that an English speaking person regularly shows up in a German micro blog, either able to read German or busy using clumsy results of automated translations, but still writing in English. Interesting obsession :-).

      • Stefan Sasse 19. Januar 2022, 06:53

        He does not forget. Democrats DO have the opportunity (50 Democratic senators in the Senate), and obviously, they don’t take said action.

        • Johnson 19. Januar 2022, 16:59

          What „said action“ are you referring to? Any party with 50 senators in the US Senate and relying on the tie breaking vote of the Vice President would have to be very bold to attempt to pass anything resembling a major change in Senate proceedings or rules.

          • Stefan Sasse 20. Januar 2022, 10:43

            I mean any action, basically. As soon as a party wants to pass something with 51 votes, they can. They just don’t, for reasons of tradition and the fear you mentioned.

            • Johnson 21. Januar 2022, 18:41

              Lol.

              OK, so to paraphrase a former US President: When the Democrats do it that means it’s not bad?

      • Johnson 19. Januar 2022, 17:07

        That’s possible. Haven’t read it (I don’t listen to Hip-hop and I don’t read political fan fiction) and am barely aware of Ezra Klein. It does seem like it’s from some CRT tinged book or essay.

        That said, Mr. Sasse generally writes about these things like he’s read about them in a book; like his two part (if I recall correctly) essay on whether the Democrats are too woke or not. If he had spent any time on the ground he’d know the answer to that question is the number and ratio of Ford Rangers vs F-150’s vs Super Duties in the employee parking lot of any medium to large manufacturing or industrial service facility in the US.

  • Thorsten Haupts 19. Januar 2022, 08:41

    They did it already:

    „Outraged over Republicans blocking President Barack Obama’s judicial nominees through regular filibusters, Democrats in 2013 took the procedural steps to allow most nominees to be confirmed with a simple majority vote. Republicans countered in 2017 by extending that rule to Supreme Court nominees, enabling President Donald Trump to install three high court justices.“

    https://www.nytimes.com/2021/12/20/us/politics/filibuster-senate-voting-rights.html

    Gruss,
    Thorsten Haupts

    • Stefan Sasse 19. Januar 2022, 11:05

      Der Filibuster ist effektiv eh tot. Beide Seiten sind sich einig, dass er jederzeit mit 51 Stimmen abgeschafft werden könnte. Aktuell machen sie’s nur nicht.

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